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根據《借款條例》(第61章)第3(1)條提出的擬議決議案小組委員會主席發言稿

代主席:

      本人謹以根據《借款條例》(第61章)第3(1)條提出的擬議決議案小組委員會主席的身份,向立法會報告小組委員會審議工作的重點。

2.       擬議決議案的目的,是尋求立法會批准,授權政府為基本工程儲備基金的目的,不時向任何人借入不超過1,000億港元的款項或等值款項,該1,000億港元的款額是借入的所有款項在任何時間的未清償本金的上限,及規定借入的款項須記入基本工程儲備基金帳目的貸項下。政府當局借款的目的,是為推出政府綠色債券計劃,為政府的綠色工務項目提供資金。

3.       小組委員會舉行了3次會議,與政府當局商議及聽取團體代表的意見。小組委員會察悉,擬議決議案的草擬方式涵蓋範圍似乎極廣,足以讓政府把所借入的款項用於任何工務計劃,而非僅限於綠色工務項目。部分委員關注綠色債券中"綠色"一詞沒有明確定義,擬議決議案的正文亦欠缺顯示政府當局立法原意的關鍵字眼(例如"綠色債券"及"綠色工務項目"),因此難以防止政府當局偏離推廣綠色金融的原意。有委員籲請當局把"綠色工務項目"作為借款目的納入決議案的措辭之中。

4.      政府當局解釋,綠色金融的概念,以至其評核原則及機制,目前正處於發展初階,並且隨着全球日益增加的關注和投資而不斷演變。為了使政府綠色債券計劃與環球市場一起演變,以把握發展綠色金融帶來的機遇,政府認為有必要採取現時務實的方式,一方面清楚表明政府的政策目的,另一方面避免在擬議決議案中定義"綠色",甚或把擬議決議案的目的定為"綠色工務項目",以免定義日後可能顯得過時或過於狹隘,或引致綠色債券計劃所涵蓋的範圍不明確。

5.      部分委員憂慮,政府當局發行綠色債券所得的資金是否確實支用在具備環境效益的工務工程上,以及當局會否藉機迴避或不當地影響財務委員會對某些工務項目的審核。

6.      政府當局表示,當局只會把發行綠色債券籌集到的資金,支用於按照現行機制獲財委會批准的工務項目。當局會按某次發行所採用的綠色債券標準和指引及其他相關因素,評核及挑選獲財委會批准的項目,所以不存在政府規避或不當地影響立法會審核工務項目的問題。

7.      擬議決議案現時的草擬方式,賦權政府在政府綠色債券計劃下多次發行債券,而累計總值可超過1,000億港元,只要計劃下未清償本金的總額在任何時間不超過1,000億港元便可。小組委員會曾研究這種類似循環信貸的安排是否與《借款條例》的相關條文一致。

8.      就此,政府當局引述財政司在1975 年訂立《借款條例》時的動議發言,解釋《借款條例》中"借入"一詞的定義應包含"循環信貸安排",而這種信貸安排在當時非常普遍。政府當局認為,若立法局當時有意對循環信貸作出限制,該條例中應該有明確條文排除或禁止使用循環信貸安排。

9.      小組委員會曾考慮個別委員提出的擬議修正案,但決定不會以小組委員會名義提出任‍何修訂。

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10.    代主席,以下是我個人對上述擬議決議案的意見。

11.     要更恰當地了解擬議決議案,有需要簡單回顧一下相關國際趨勢及政策背景。自《巴黎協定》於 2015 年制定之後,發展綠色金融在世界各國成為熱門趨勢。綠色金融同時是國家推動「一帶一路」區域合作和建設粵港澳大灣區的重要策略工具。特區政府也緊貼國際趨勢,財政司司長在2018-2019年度財政預算案中,宣佈推出政府綠色債券計劃(下稱"計劃"),目的是透過鼓勵集資者以香港的資本平台,為工務計劃下具環境效益的綠色項目融資,一方面推動綠色金融在香港的發展,另一方面彰顯政府對可持續發展的支持及應對氣候變化的決心。

12.     擬議決議案是根據《借款條例》(下稱"條例")提出,該條例由港英立法局於1975年5月制定,為政府籌集借款訂定條文。該條例至今經過兩次修訂:首次是在1991年修訂,容許政府以無紙形式發行債券。在2014年再次修訂,容許政府發行新種類的票據(即另類債券)。

13.    鑒於擬議決議案附有授權政府"不時"借入款項的字眼,有議員同事質疑,這情況與條例第3(1)條的規定是否一致,並且認為相關授權應限於在一段合理時間內總額不超出1,000億港元的單一筆借款。然而,第3(1)條對政府借入款項的權力有清晰的規定:一方面要求借入的"款額"及借款的"目的"須由立法會藉決議批准。至於借入的"方式"、"條款"及"規限條件"則由政府與借款人議定,不需立法會藉決議批准。第3(1)條也沒有排除批准多於一筆借款,惟需受限於決議的條款。政府當局曾向委員保證,擬議決議案與條例所授予的權力一致。事實上,自條例在1975年制定以來,立法會曾根據條例的第3(1)條,為基本工程儲備基金的目的作出過多項決議,該等決議到今天仍然有效,顯示類似做法在過去有例可循。

 

14.     根據《借款條例》第2條,"借入"包括憑信貸安排取得款項的權力。但有議員同事質疑,擬議決議案現時的草擬方式會否產生賦權政府訂立循環借款協定的效用,結果讓政府可借入額外款項,有可能賦權政府將借款額累計提高至可能超出1,000億元總額。政府當局表示,《借款條例》第2條中的"信貸安排"包含廣泛的財務及商業安排,而循環信貸安排是其中一種最常見的信貸安排。但正如當局解釋,若港英立法局在1975年制訂該條例時有意作出,就應該有明確條文排除或禁止使用循環信貸安排。因此,該條文可合理地被理解為授權政府獲取循環信貸安排,但該安排的最高借款額及借款目的須獲立法會批准。

15.    代主席,綠色金融的概念,以至其評核與評估的基本原則及機制,目前正處於發展初階,將隨着全球對綠色金融日益增加的關注和投資而不斷演變。目前,有不同的國際機構推出綠色債券標準和指引,例如,根據國際資本市場協會名為的《綠色債券原則2018》最新指引,合資格的綠色項目類別包括但不限於可再生能源、能效提升、污染預防及管控、生物資源和土地資源的環境可持續管理、陸地與水域生態多樣性保護、清潔交通、可持續水資源與廢水管理、氣候變化適應、生態效益性及/或循環經濟產品、生產技術及流程,以及符合地區、國家或國際認可標準或認證的綠色建築。同時,由氣候債券倡議組織訂立的《氣候債券標準》版本2.1,指明的投資範圍包括能源、低碳建築、工業及能源密集型產業、廢棄物和污染控制、運輸、通訊技術、自然資產及水等分類。發行人在發行綠色債券時,一般都會參照這些國際標準或指引,而也經常因應市場發展更新相關標準和指引。在此情況下,合理而務實的處理方法,是藉擬議決議案為政府提供所需的授權以推行計劃為綠色工務項目融資,並同時避免因"綠色"含義不明確而可能引起的挑戰。我認為,我們既要確保恰當運用《香港基本法》賦予本會監察政府的權力,包括第七十三條第(三)款關於「批准稅收和公共開支」的職權,同時要確保香港作為自由經濟體保持市場運作的靈活性,讓香港能夠與時俱進,發展綠色金融的潛力。

16.    代主席,同樣不容忽視的是,香港在發展綠色金融方面的專業服務具有很大的優勢,包括相關的認證服務。香港是國際金融中心,而香港品質保證局又是亞太區具領導地位的認證機構之一,代主席,我申報,本人是香港品質保證局現任主席,但並無任何金錢利益。該局對於促進區內綠色金融和綠色項目的發展不遺餘力,獲得國際肯定:於 2011 年獲《聯合國氣候變化框架公約》下的清潔發展機制(CDM)執行理事會認可,成為香港唯一提供 CDM 審定及核查服務的指定經營實體。自 2017 年起,該局專家直接參與制定《ISO/NP 14030 綠色債券-指定項目及資產的環境表現》。 自 2018 年起,成為國際資本市場協會《綠色債券原則》的觀察員及氣候債券標準委員會授權的核查機構。該局自 2016 年開始「綠色金融認證計劃」的研發工作,為發行者的綠色金融債務工具提供第三方認證服務,並於2018 年 3 月 12 日舉行開展儀式,正式推出該項服務,財經事務及庫務局局長及環境局局長都有出席見證。該計劃的制定,參考了上述多項國際及國家標準,不但有助提升綠色金融的公信力及持分者信心,更有助推動環境友善投資,以及促進香港及大灣區綠色金融及產業的發展。我相信,如果本會通過擬議決議案,可望將香港的現有優勢進一步發揚光大。但假如不恰當地為擬議決議案設置過多的規限,無疑自縛手腳,既有違立法原意,亦無助於鞏固香港作為國際金融中心和區域專業服務樞紐的角色和地位。

17.     主席,本人和經民聯同事都支持特區政府提出的擬議決議案,反對幾位非建制派議員提出的修訂議案。

18.    主席,本人謹此陳辭。

立法會盧偉國議員 博士 工程師 (工程界)
Legislative Council Ir Dr Hon Lo Wai Kwok (Functional Constituency - Engineering)